社保改革是深化国企改革、推进政府和事业单位改革的重要条件，也是改进政府宏观财政金融决策的重要内容。在开放经济的条件下，只有这些方面的改革稳步推进，证券市场才能彻底结束旧体制的拖累，重新获得长期稳定的繁荣。现在提出社保改革的总体目标，是所有这些改革走出的第一步，今后的步伐还会很艰巨，但是有了社保的基本条件，改革的步伐就可能迅速向前推进了。

　　工业化社会的人口，大部分属于工薪阶层，他们要依靠劳动获得工资收入才能维持基本的生存，一旦发生失业、老年、疾病和残疾，丧失就业机会和劳动能力，对他们个人将是无以为生的困境，对于社会整体则是总需求的减少和经济发展的停滞，因此，为了克服贫困、促进发展和维护社会稳定，世界上工业化国家的政府都为全体国民提供维持基本生活消费需要的基本社会保障，覆盖个人在丧失就业机会和劳动能力时维持基本生活开支的需要。１９９８年各地政府迫于形势开始对城镇社保体系进行改革，推广建立个人帐户，实行医疗保险的社会统筹和养老金的社会化发放，但是很多具体措施都是临时应急，缺乏必要的经济核算和长期稳定的制度基础，导致政府管理成本不断增加，制度缺陷加深，企业负担不断加重，背离增加就业和克服城乡贫困的宏观经济目标。当前深化社会保障的改革，是要借鉴国际先进经验，建立最大范围的基本保障社会统筹，充分降低成本，以中央统筹结合补充养老金制度取代现行的地方统筹，克服地方统筹产生的各种弊端，完善个人帐户设置和建立经济核算机制，充分运用国家财政调节收入分配的职能，实现克服贫困、促进经济发展和维护社会稳定的目标。

　　建立最大范围的社会统筹

　　根据发达国家的先进经验，政府承担基本社会保障的任务，是向全体因老年、失业、疾并伤残等丧失就业能力的国民，提供维持基本生活消费水平的收入保障，超过基本生活水平的消费，或者由于工种特殊而应该享受的特殊养老待遇，则由单位参加或由单位设立并为职工交费的雇员补充养老金计划解决，继续超过的部分，则由个人自己参加商业人寿保险解决。我们现在的改革目标，首先是要建立中央统筹的基本保障，取代现在的地方统筹，克服地方统筹的弊端。世界上建立基本社会保障的国家都是中央统筹，因为只有中央统筹才是最大范围的社会统筹，才能做到成本最低，我国现行的省级政府地方统筹，中央财政负责对亏损的省份给予赤字补贴，缺点较多，建立中央统筹取代地方统筹，不仅可以克服地方统筹的弊端，而且还可以解决落后地区建立基本社会保障制度面对的缺少专业人才和很多科学管理的技术问题。

　　全国统筹的基本社会保障有二个资金来源，其一是参保个人和企业单位平均分摊的成本，其二是中央财政对社保收支帐户总量平衡的赤字补贴。在当前的国民收入水平，实行全国统一标准的社会福利水平，不可能满足高福利的要求，全国来看，根据缩小地区差距和贫富差距的长远目标，只能统一提供满足平均消费水平的福利保障。中国现在各地居民收入和消费水平存在很大的差距，政府只提供统一标准的社会保障福利，对于落后地区将是一个比较大的财政补贴。（如果那里的失业人口和６０岁以上老人占就业总人口的比例比较高的话），我们现在很需要建立这个财政直接补贴的渠道来有效提高落后地区和农村贫困地区的居民收入水平，扩大总需求，为当地的市场繁荣和经济发展注入活力。对于发达地区，居民消费水平普遍较高的情况，实行全国平均水平的社保福利标准，会导致消费需求的大幅度下降，为了避免发生这种情况，需要采取补充养老金制度的办法，提高退休人员的收入水平和医保水平，保障老年人口的生活消费水平不受影响。

　　降低参加基本社会保障的费用负担

　　中央统筹取代地方统筹的一个重要任务是充分降低参保人的缴费负担，为更多的人享受基本社会保障创造条件。现在地方统筹的城镇基本社会保障，在很多省市地区的负担率已经达到了工资水平的４０％，远远超过了发达国家的水平，不仅给很多中小企业的设立和发展增加了困难，也促使很多大企业在用工制度上采取尽量逃避的方法，减少雇工、不签雇工合同、把固定工改为临时工、把固定工资改为临时奖金等等，不仅侵害劳动者的基本权益，而且与国家促进就业的宏观经济目标形成冲突。中央统筹的基本社会保障，要大幅度降低参加基本社会保障的企业缴费负担，从目前的水平降到不超过工资１５％的水平，然后再由个人和单位分摊，这样不仅可以吸引大批小企业参加基本保障，让建筑和采矿类企业能够为农民工办理参保和交纳社保费，而且也有利于企业年金制度的推广。降低基本保障缴费标准的条件，除了彻底清理和关闭社保基金的投资帐户，禁止政府部门从社保帐户提取行政管理费以外，还要：１、尽可能扩大个人帐户的设置和缴费人群，提高参保率；２、同时增加中央财政的适时补贴。

　　扩大缴费人群，充分降低缴费标准本身就是一个重要的吸引力，但是还不够，还要积极运用国家立法手段和保险精算技术，强化科学管理。具体做法可以参照国外经验：１、规定任何合法机构向个人的货币支付都必须让个人出示社会保障个人帐户号码，否则对该机构要执行严厉处罚。２、规定任何个人必须为社保帐户提供自己真实的财务信息、社会信息和自然信息，否则也要承担严厉处罚。３、用固定的计算公式明确退休福利标准与参保时间长短、缴费积累的数量和退休年龄早晚三者之间的计算关系，让参保人能够事先知道，自己早参保，多缴费，推迟退休年龄的努力在退休之后可以增加享受的福利金水平，从而吸引个人积极参保，积极缴费，又不感到构成太大的负担。最后还要通过立法把社保缴费改成征收社会保障税，利用税法的无限期追诉权力和国家税务部门的行政力量，强化社保费的征收。

　　低收入人口和城乡贫困人口，因为退休福利与缴费时间和缴费工资水平挂钩，他们参加基本社会保障的缴费能力很低，或者多数时间没有能力缴费，享受老年福利就会受到很大限制。对于他们，目前政府的做法是设立一个城乡贫困人口的最低生活保障线，财政拨出专项资金给予生活补助，由民政部负责管理。建立中央统筹帐户之后，这一块也将纳入基本社会保障统一管理，因为基本保障个人帐户充分普及后，贫困人口的个人经济信息、自然信息和家庭社会信息同样都会反映在社保部门管理的个人帐户上，社保部门可以根据这些信息为贫困人口制订一个专门的福利标准，保障他们的基本生活消费需要。

　　建立补充养老金机制 推广企业年金制度

　　补充的养老金制度，具体范围包括企业年金计划、公务员年金计划、补充医疗保险和特殊目的的政府专项补助计划，它们的基本任务是提高社会保障的福利水平，维持超过平均水平的消费开支不下降，可以让企业和个人有比较多的自由选择，满足他们微观层面的有关特殊需要，也可作为政府采取的过渡性措施，解决因新旧体制转换而产生的各种资金缺口问题。

　　企业年金计划，属于享受国家免税的特殊商业人寿保险，要按商业保险的方式运作，没有财政担保，只能依靠保险缴费的积累及其市场投资的收益来保证退休福利金的支付。企业公司等用人单位可以主动发起设立职工退休金计划，聘请专门的保险顾问机构帮助设计具体方案，选择缴费标准和福利标准的条款充分反映自身条件的要求，具体操作委托商业银行代理收费、保管基金资产和支付退休金，委托投资顾问机构或者证券公司负责基金投资的市场决策。一旦退休金计划开始运作，发起单位就要结束与退休计划的财务关系，除了按照计划执行缴费任务以外，必须回避退休基金的投资决策，防止所有的关联交易，以保证职工退休计划的财产安全。企业年金也都要设立个人帐户，积累的缴费，在个人转换工作单位发生变化的时候，可以转到新的个人帐户，也可以不转，但是必须到了法定的合格退休年龄以后才能享受。老年公民到达合格退休年龄，至少可以得到基本保障的年金付款，是否还有来自企业年金计划和商业保险给付的收入，以及总收入的多少，取决于他或她在工作年龄期间的自由选择。

　　政府对企业年金计划的管理，第一，要制订专门的规定，保证企业年金计划的内容公开和公平，便于政府和公众的监督。

　　第二，要规定缴费标准的最高限度，防止企业和个人利用税前缴费的优惠，任意提高缴费标准，侵占政府的税收来源。超过法定标准的企业年金缴费，要按一般商业保险处理，不能享受税前的优惠。

　　第三，要保护参保职工的利益，明确企业单位必须为职工承担的义务，包括参保和缴费，同时还要防止企业挪用社保基金或者通过干预金融机构投资决策，间接挪用社保基金于高风险的项目。缴费标准，可以免税的部分，企业单位负担的应该不能超过基本社会保障，职工个人负担的应该不超过单位，在企业或个人所得税前列支。超过的部分，视作一般性商业保险，要按税后所得缴费，不能享受税前缴款的税收优惠，否则，企业或个人利用补充退休金计划避税，可以严重影响国家的财政收入，损坏市场的公平秩序。政府对合格退休金计划的规定，着力点在税收优惠政策的公平，包括企业之间的公平待遇和企业内部职工之间的公平待遇，防止优惠政策集中到高薪雇员的身上，也要照顾中小企业享受税收优惠的权力。

　　此外，政府的决策还要致力于提高个人收入的透明度，促使实物型的福利分配和各种工资外收入转化为货币工资收入，因此不论是基本保障还是补充退休计划，个人的退休福利都要通过一个缴费比率与工资收入挂钩，即保险缴费要等于缴费工资乘以费率，退休福利要等于个人帐户中记录的最大缴费工资乘以一个反映缴费年龄和退休年龄的比率，从而促进各种工资外收入转为缴费工资，扩大缴费工资基数，充分改善社会保障的收入来源。

　　解决空帐问题

　　在基本社会保障开始为个人建立社保帐户之后，有大约１７％的总人口已经到达或者超过退休年龄，已经不可能再为自己的社保帐户缴费了，还有很多人虽然没到达退休年龄，但是他们继续工作和能够缴费的时间也已经十分有限了，不论何种情况，根据克服贫困、促进发展和维护社会稳定的原则，他们都要享受社会保障福利，保持基本的生活消费水平不下降，因此他们享受的退休福利与他们实际缴费之间就有一个差额，这个差额就是很多业界人士一直都在担心的社会保障的空帐问题。

　　对于中央统筹的基本社会保障来说，空帐问题不是资金问题，而是福利标准问题，因为基本保障是一个现收现付和财政担保的长期资金帐户，当期享受福利的人不在当期缴费，当期缴费的人也不在当期享受福利。福利标准的问题是既要让退休的人感到可以接受，又要让还在工作的人相信自己将来也能得到同样标准，一个重要的前提条件就是社会保障不出现支付危机，有财政担保，缴费可以长期维持。地方统筹以社保基金的支付缺口增大为理由，不断加重企业的社保负担，大幅度超过国外企业的水平，就会给人造成社保体系最终难逃破产的印象。改为中央统筹，大幅度降低企业缴费负担，把缴费标准与福利支付标准联系起来之后，这个问题就能获得解决。但是剩下还有一个补充养老金制度的问题，因为基本保障只提供平均水平的老年消费开支保障，不保障超过平均水平的老年消费，超过的部分要靠参加企业年金和商业保险来解决，企业年金和商业保险都是基金累积型的，没有缴费就不可能享受退休金补充，如果没有退休金补充，有相当一部分企业和政府部门的退休老人就会面对生活消费水平大幅度下降的问题。

　　解决这部分老人超过平均水平的退休福利，参考美国和日本的做法，政府可以设立一个专门的补充退休金计划，划定一个年龄界限，向特定年龄段的人提供超过平均消费水平的福利保障，例如规定所有１９５５年之前出生的人口，他们参加企业退休金计划缴费不足的部分，在合格退休之后，都可以向政府的补充退休金计划申请补足，一直到这部分老人全部寿终正寝为止。补充退休金计划应该由任职单位代为申请，提交有关的从业资格、任职时间、原工资水平、从事工种类型、工龄长短等具体数据。国家社保部门负责根据这些数据，分档制定相应的福利标准，定期公布和调整，作为申请获得退休金福利补充的依据。补充的老人退休金计划设在地方政府，便于政府根据当地的居民消费水平和工资收入水平适当调节老人的退休金收入。补充计划的资金筹措，可以通过出售地方国有资产、收取土地租金、征收地方财产税、地方财政专项支出、申请中央财政补助等方式。此外，地方政府还应该拨出专款，受理各种特殊情况的补助申请，解决法规制度不配套和体制转换过程出现的各种特殊问题，尽可能减少企业和个人可能面对的困难。（上）